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鐘金燕:改革開放初期基層治安保衛委員會的改革
發布時間: 2019-07-25    作者:鐘金燕    來源:國史網 2019-05-25
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  專群結合是具有中國特色的國家治安工作的實現方式之一,治安保衛委員會(以下簡稱治保會)是專群結合的重要形式。20世紀五六十年代,中國形成了以“派出所+治保會”為特點的社會治安組織體系,使治安工作有了可靠的群眾基礎。80年代,中國開始經歷一場深刻的社會轉型,社會治安形勢日趨復雜、嚴峻。公安工作迫切需要群眾性治安保衛力量——治保會的輔助和支持。然而,50年代初期建立起來的治保會運作機制卻較為滯后。改革開放初期各地采取了多種措施推動治保會的改革與創新,促進了治保會的健康發展。本文擬考察這一時期治保會面臨的挑戰與困境、采取的改革措施及其所體現的國家治安管理方式的變革,以期推進學術界對治保會的認識和研究。

  一、治保會面臨的挑戰與困境

  中共十一屆三中全會后,隨著改革開放的起步,中國經歷深刻的社會轉型,這給過去依靠運動式、全民參與的治安管理模式帶來了巨大挑戰。治保會面臨的挑戰與困境主要體現在以下幾個方面:

  (一)組織不健全

  治保會是社會治安群防群治的重要組織形式。20世紀五六十年代,治保會的組織形式大體有三種,即以生產大隊或小型人民公社為單位建立的農村治保會、城市居委會內設的街道治保會以及廠礦企業等單位內部的治保會。[?《治安保衛委員會學習文件》,中國人民解放軍山東省公安機關軍事管制委員會1972年編印,第5頁。]公安機關以治保會為橋梁和紐帶,將廣大群眾廣泛地發動起來,筑起了預防犯罪、保障安全的銅墻鐵壁。“文化大革命”時期,各地治保會組織普遍處于癱瘓狀態。

  20世紀80年代初期,剛剛恢復起來的治保會又面臨著與當時政治、經濟和社會發展不同步的困境。在農村,“1985年春,全國農村人民公社政社分開、建立鄉政府的工作全部結束。建鄉前全國共有65000多個人民公社、鎮。政社分開后,全國共建立了92000多個鄉、鎮人民政府。各地在建鄉的同時,還建立村民委員會82萬多個”。[1]隨著人民公社政社合一體制的終結及村民委員會的建立,改造、重建農村治保會組織勢在必行。在城市,隨著商品經濟的發展,北京、上海、天津等大城市各種新建住宅小區、集貿市場、批發交易市場、文化娛樂場所等如同雨后春筍般迅速發展,而絕大多數未建立治安保衛機構,成為治安工作的盲區。例如北京市西城區“有20個新建居民小區連居委會都未建,治保會也無從談起”,“新興辦的三資企業、無行政主管上級單位、文化娛樂場所、集貿市場、個體門店、建筑工地等新的經濟組織和社會團體,基本未建治保會”。[2]這些地方是外來人口比較集中的地區,治保力量明顯不足,易發生盜竊、斗毆等案件。此外,在注重經濟效益的觀念影響下,單位內部治保會逐漸被邊緣化,未受到應有的重視。如北京市西城區,“保衛關系在西城公安分局的企事業單位應建治保會1073個,實際建的占56%,其中有一半組織不健全,嚴重缺額,有的甚至沒有積極分子”。[2]總之,改革開放伊始,原有的治保會組織在治安保衛工作中難以發揮應有的作用,治安盲區越來越多,社會治安群防群治工作面臨新的挑戰。

  (二)人員缺額嚴重

  20世紀五六十年代,治保人員是由在歷次運動中涌現出來并經群眾推選的治安積極分子組成。他們“全靠政治覺悟,義務工作”。[3]治保人員積極護廠、護礦、護路、護橋、巡夜、放哨,保護夏收、秋收,保衛社區、農村、機關、工廠(企業)和學校安全,在治安保衛工作中發揮了重要作用。但是,到了80年代初,這些治保人員隨著年齡的增長,身體狀況每況愈下,工作中往往力不從心。與此同時,“接班人又未培養起來,形成青黃不接、后繼乏人的狀況”。[4]在農村,隨著大量青壯年勞動力外出務工,家中留守的多為老人、婦女和兒童,治保會缺乏有生力量,難以勝任協助維護農村社會治安的工作任務。據云南省1983年調查,“農村治保會活動開展得好的僅占10%,活動一般的占70%,基本不起作用的占20%”。[5]各地基層治保人員缺額嚴重,治保工作開展困難,防范工作無人管,治安案件時有發生。據北京市調查發現,有的治保會“3個月之內有兩名治保主任離職,一個去賓館打掃衛生,每月掙300元,一個回家看孩子。東板橋西巷31個居民院沒人看護,防范工作出現空白點”。[6]又如上海市甚至出現個別治保會“沒有治保主任和支部書記,居委主任身兼數職,顧此失彼”的情況。[7]

  (三)考核與激勵機制亟待建立

  治保會由不脫產的農民或職工組成,改革開放后,隨著在各行各業推行承包責任制,生產經營體制的重大變化極大地激發了他們勞動致富的積極性,但也在一定程度上削弱了他們參與社會治安工作的積極性。“有些地方治安保衛人員參加承包后,‘各種各的田,各掙各的錢’,原有的治安保衛組織趨于解體,已不能發揮其應有的作用。”[8]“有些治保會由于成員就業及從事經濟活動,對治保工作有所忽視,出現了‘有名無實’的現象。”[9] 一些生產經營單位建立了各種形式的經濟承包責任制,然而,治保會的工作機制卻沒有同步進行改革,治保工作流于形式,人、財、物管理等難免出現一些疏漏,甚至發生“職工內外勾結,哄搶、盜竊工廠物資及職工私拿公物”的治安事件。[10]改革不適應經濟和社會發展的治保會運作機制,建立行之有效的管理考核與激勵體系,調動治保人員積極性,是改革開放初期治保會面臨的迫切問題。

  (四)資金短缺

  20世紀五六十年代,治保會的人力、資金等基本都能得到有效保障。在城市,居委會內設治保會所需經費主要來自街道。60年代,街道集體經濟興起,各街道、居民區興辦了一批商業、飲食服務商業網點,居委會的生產性收入可以為未就業人員參與治保工作給予少量的補助。[?“居委會的經費、成員的生活補貼,由上級人民政府規定并撥付。經居民會議同意,可以從居委會的經濟收入中給予適當補助。20世紀50年代至60年代,每月向每個居民委員會發放辦公費5元,并對家庭生活困難的主任、委員及積極分子予以少量的補助。”參見《和平里街道志》,方志出版社2008年版,第223頁。]單位內部的治保會在打擊、防范犯罪等各環節上均能獲得較為豐富的人力、物力資源。在農村,治保會實行按工分計分分配的體制,工分補貼(分定額補貼和誤工補貼兩種)數額較小,如江西省南昌縣羅舍鄉治保會制定了工分標準,檢查一次防火情況“記半個工分”,[11]這對社隊來說并不是經濟負擔,但為不脫產的社員參與治保工作提供了基本的物質保障。然而,到了80年代以后,隨著有計劃的商品經濟體制的逐步確立,一些街道或農村集體經濟(合作經濟)發展不足,單位(企業)將更多資金投入生產,治保會的經費難以落實,資金短缺問題日趨凸顯。因為各地街道、居委會經濟實力不同,街道治保會的經費保障因地而異。在經濟狀況較好的城市,“辦有小型工副業的居委會,治保會正副主任和治保人員多少有點補貼”。在經濟狀況欠發達的城市,“只有治保會主任有一點補貼,其他的純屬盡義務”。[4]在北京、上海等大城市,隨著大量流動人口的涌入,治安管理戰線拉長,工作任務日益增多,街道治保會經費短缺的問題愈加凸顯。如北京市,“治保會的辦公經費很少,多的每年200元,少的只有20元,不夠買紙張筆墨”,“據統計,豐臺區有三分之二的治保會沒有電話,遇到緊急情況無法報案。很多治保會連辦公室也沒有”。[2](p.294)上海市曾一度“出現了治保會夜間巡邏買不起電筒、夜餐費無處報銷、冬夜值勤無棉衣等問題”。[?《上海市社會治安綜合治理調查報告選》,上海市法學會1985年編印,第7頁。]這在一定程度上挫傷了治保人員工作的積極性。

  簡而言之,群眾的積極參與是基層社會穩定的重要保障。改革開放初期,原有的治保會組織體系和運行機制在有計劃的商品經濟體制下難以發揮作用,公安機關調動治保會這一群眾性治安資源維護社會治安的難度越來越大。如何將蘊含在人民群眾中群防群治的巨大能量重新發揮出來,開創治保工作的新局面,是當時黨和政府迫切需要解決的問題。

  二、治保會改革的措施

  治保會是公安專門工作與群眾路線相結合的橋梁與紐帶,其作用發揮的強弱直接關系社會的穩定。各地在加強公安隊伍建設的同時大力推進治保會的改革與建設。

  (一)建立健全組織,力求全覆蓋

  在組織建設方面,各地采取了“雙管齊下”的策略。

  首先,健全原有的治保會。在農村,為順應農村改革發展的新形勢,村民委員會根據需要內設治保會,村民委員會成員可以兼任治保會成員;人口較少村的村民委員會可以不設治保會,由村民委員會成員分工負責治安保衛工作。[12]在城市,街道居民委員會內設的治保會,居民委員會成員可以兼任治保會成員;居民較少社區的居民委員會可以不設治保會,由居民委員會成員分工負責有關工作。[13]企事業單位和其他經濟組織以基層生產組織和基層行政組織為單位建立治保會。“一般由主管保衛工作的行政負責人擔任主任,推選熱心治安保衛工作的職工擔任委員。下面按生產班組、基層門市部設立治保小組或治安員。在水、電、煤、財會、倉庫、變電室、鍋爐房等要害部位,有條件的設立專責安全員。”[7](pp.20~21)

  其次,新建治保會組織,力求覆蓋全社會和各行各業。一方面,各地在與群眾生產、生活密切相關的場所加強了治保會的組織建設。以北京市為例,1985年8月,崇文區在前門街道試點“成立個體戶治保會。根據個體經營戶住地分散的情況,劃分7個治保小組,制定了《個體經營者治保會工作細則(試行)》和《個體經營者治保公約》。派出所選派兩名民警具體指導治保會工作。之后,天壇等6個街道和紅橋農貿市場治保會相繼成立。8個治保會中有治保小組43個,成員146名”。[14]北京市規定:“100個相對固定攤位以上”的集貿市場、“施工人員100人以上”的施工工地、“從業人員30人以上”的文化娛樂場所應建立治保會;在外來人口聚集區,“以所在地區治保會為主體,增建治保組織,并吸收外來人口參加治保會”。[2](pp.53,105)另一方面,各地在犯罪案件多發、易發地區和旅館業、舊貨業等重點場所和行業,加大了治保會的組建力度。個體戶治保會、行業治保會都是治保會組織在新形勢下的新發展,它們與居(村)民治保會、單位內部治保會互相補充,形成了比較完整的群防群治體系,適應了改革開放以來對社會治安實行動態管理的需要。

  (二)充實治保力量,優化治保隊伍

  各地將推選治保會人員作為發展基層群眾自治的重要內容,并通過民主選舉程序強化、優化治保隊伍。首先,民主協商推薦候選人,“主要由戶籍民警、居民委員會或村民委員會經過民主協商提出,然后廣泛征求群眾意見,并交給群眾反復進行醞釀協商,提出比應選人數稍多的候選人名單”。[7](p.21)候選人要具有一定的代表性。例如廣東省廣州市荔灣區從四個方面物色候選人:20世紀50年代當過基干民兵、現已退休的人員;已退(離)休的干部和教師、職工中熱心治安工作的人員;表現較好的個體戶人員;在現實斗爭中涌現出來的治安積極分子。[15]其次,基層行政組織對候選人的條件進行審查。“經過基層組織居民委員會、村民委員會或企業、事業單位行政組織的審查,與有關方面特別是與公安保衛機關的充分協商”[7](p.21),審查時既注意政治條件,又考慮其文化水平和年齡結構,將身體條件尚好,擁有較高的思想政治水平、政策水平、文化程度,愿意為群眾服務的退(離)休的干部、職工確定為候選人。最后,由群眾直接選舉。“選舉一般采用無記名投票的方式,根據實際情況用等額或差額選舉均可。治保委員的任期與居(村)民委員會任期一致,連選連任,委員因故不能任職或失職的,可隨時改選、補選或罷免。”[7](pp.23~24)

  各地還組建了治安積極分子隊伍,使之成為治保會的助手,協助治保人員做好治保工作。如北京市西城區要求治保會組建治安積極分子隊伍時,其人數(含值班巡邏人員和看門護院人員)為“街道每100戶中不少于10人”,“機關、團體、企事業單位、學校每100名職工中不少于5人”,“集貿市場每100個攤位不少于8人”,“建筑工地每100名施工人員不少于8人”,“個體經營場所每100戶不少于5人”。[2](p.54)治安積極分子壯大了治保會的隊伍,增強了群防群治的力量。

  (三)推行治安承包責任制,明確治保人員的責、權、利

  從20世紀80年代初開始,治保會嘗試推行承包責任制,將治安的好壞與治保人員的經濟利益掛鉤。最先實行治安承包責任制的是廣東省南海、順德兩縣。“1983年,南海、順德實行由治保會組織治安承包隊,協助基層公安機關落實農村治安工作承包責任制。”廣東省公安廳專門總結了“南海、順德的經驗,中央政法委向全國推廣”。[16]

  各地實行治安承包責任制的基本做法是:關于農村治保會,對鄉鎮企業和重點地區的治安保衛工作通過簽訂合同的形式,規定承包人員的責、權、利;根據承包人員履行合同、完成工作的實績給予相應的報酬,實行獎勤罰懶、獎優罰劣。[17]關于城鎮街道治保會,“實行承包一方與被承包一方,或者甲方與乙方用簽訂合同的形式落實治安承包責任制。具體有三個層次,即:1.街道、鄉鎮基層黨政部門,提出治安承包的總目標,與居(村)委會或治保會簽訂承包合同,治保會再將總目標分解到各個治保小組;2.治安承包的單位,提出治安保衛任務,直接與治保會或治保小組簽訂承包合同;3.承包單位就某項具體治安保衛工作與治保人員個人簽訂承包合同”。[17]關于單位內部治保會,由單位分管保衛工作的領導(代表甲方)與單位治保會負責人(代表乙方)用簽訂合同的形式落實治安承包責任制。在實踐中,一般采取治保會管片、治保委員管段、治保員管班組的形式逐級落實承包治安責任,由單位的保衛部門負責監督,組織實施。取消了群眾性治保會組織的工廠企業,則實施治安保衛工作承包制。如首都鋼鐵公司于1982年“用包、保、核的辦法把全公司保衛工作的全部任務,按照保衛專業的系統,承包到保衛處長、專業科長、保衛科長、車間主任、工段長、班組長和有關職工的崗位責任承包制中”。[10](p.204)

  各地治保會治安承包合同的內容因地而異,一般包括案發情況、“四防”[?“四防”即防盜、防火、防破壞和防其他治安災害事故,參見公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。]法制宣傳情況、防范形式、外來人口管理、安全檢查等,采用百分制考核記分,考核通常由基層派出所和居(村)民委員會等共同組織,對積極完成各項防范措施的給予一定報酬,反之則扣除一定的獎金。如1984年,山西省大同市農村治保會治安承包的具體內容是:“1.遵守各種制度,按時參加會議,認真貫徹會議精神的記10分,缺一次扣1分,不貫徹的扣1分。2.管轄范圍內未發生刑事案件或發案后當年破獲的記30分,發生一起普通案件的扣3~10分,發生一起重大案件的扣10~20分,發生一起特大案件的扣20~30分,能提供線索破案的不扣分。3.及時調處民事糾紛,查處治安案件的記20分,每村上報派出所的治安案件不超過人口的2‰,超一案扣5分,發現有隱案不報的扣10分。4.開展法制教育,幫教失足青少年效果明顯的記20分,本村被抓獲一個違法犯罪分子扣5分。5.管好重點人口,搞好安全檢查,及時消除漏洞和隱患的記2分。6.實現‘三無’(無案件、無罪犯、無災害事故)的,獎勵全工資的30%,抓獲一個流竄分子獎勵全工資的10%。7.每月發放60%的固定工資,其余40%的作為浮動工資積累起來,在年終考核評比一次發放”。[18]為調動戶籍民警抓治保工作的積極性,不少地方還將治保會的考核與戶籍民警的目標管理、崗位責任制掛鉤。如上海市公安局楊浦分局昆明路派出所規定:“治保會9項目標考核所得分數,就作為戶籍民警目標管理中相關的工作考分,不再另行考核。”[7](p.220)

  (四)建立評比、表彰制度,激發治保人員積極性

  20世紀五六十年代,公安部門形成了針對治保會和治保人員的多種層級的評比制度,以表彰、獎勵工作成績突出的治保組織和個人,增強治保人員的政治榮譽感和工作責任心。80年代以來,治保會評比制度的顯著變化是在舉辦各種地區性競賽活動的推動下,開展量化考核、績效排名。評比活動有創建安全居民區、安全村、安全單位,開展“五比”、創“六好”等多種形式。如廣東省廣州市荔灣區“開展‘五比’活動,即一比提供線索,二比協助破案,三比深挖團伙,四比扭送現行犯,五比加強防范,壓縮案件、事故”。[15](p.4)上海市開展創“六好”評比活動,評比內容包括:“1.組織健全,作用發揮好。2.措施嚴密,安全防范好(沒有發生刑案或各類案件明顯下降)。3.通俗易懂,法制宣傳好。4.熱情關懷,幫教工作好(轉好率達80%以上)。5.耐心細致,教育疏導好。6.督促檢查,外來人口管理好(申報登記率達90%以上)”。“實行月考核,季度小評,半年初評,年終總評的辦法”,全市性表彰獎勵每年一次,表彰獎勵以精神獎勵為主,物質獎勵為輔。日常考核評比,一般不授予稱號,“年終評比中,成績顯著的治保會和個人,分別由市局和分、縣局授予‘××年治保創六好取得優異成績予以嘉獎’的‘六好’治保會和‘六好’先進治保干部的光榮稱號”。[7](pp.153~154)上海市還給予工作突出的治保會適當的物質獎勵。如1985年,上海市公安局盧灣分局淮海中路派出所對被評為前4名的治保會,給予“第一名獎金50元,第二名獎金40元,第三名獎金30元,第四名獎金20元”的獎勵。“評比過程中,不放過每個治保會的點滴好經驗”,派出所還組織干部“對榮獲優勝的治保會進行實地考察,既聽又看”。[7](p.248)在充分發揮典型的示范和帶動作用的同時,一些地方派出所還幫助工作薄弱的治保會打開工作局面。為促進民警抓好地區治保會工作,不少地方派出所將治保會的評比情況與管段民警的工作績效掛鉤。如上海市公安局黃浦分局金陵東路派出所規定:“凡是被評上先進集體或獲取流動紅旗的治保會,該管段民警也予以加分獎勵,反之治保會工作開展不力,民警則要扣分。”[7](p.294)

  (五)加大治保會經費保障力度,拓寬經費來源渠道

  物質保障是治保會存在和發展的基礎,包括辦公場所、辦公用品、通信、交通工具、活動經費和治保人員從事治安工作的報酬等。各地政府著力解決了治保會的活動經費、辦公用房、通信設備和治保會成員的生活補貼等問題。

  第一,地方財政給予治保會基本經費保障。治保會是不脫產的群眾性組織,在一般情況下治保人員都是兼職,沒有從事治保工作的固定工資,而大量的治保工作任務又占用他們很多精力,尤其是治保主任等骨干成員,這勢必影響他們的本職工作和經濟收入,造成其生活上面臨一定的壓力和困難。為此,公安部1988年要求“地方政府發給治保主任經濟補貼”[?公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。],1994年進一步明確“專職治保主任享受同級村民委員會副村級干部待遇”[?中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業部:《關于加強農村治保會工作的意見(1994年11月21日)》。]。為解除治保人員的后顧之憂,地方政府對多年積極從事治保工作,因年老體弱不能繼續任職而生活又出現困難的治保會成員,除在政治上給予一定的待遇外,在經濟上也給予適當的補助。治保人員因維護社會治安同違法犯罪分子進行斗爭而犧牲的,依照審批烈士的有關規定辦理。對符合烈士審批條件的,授予革命烈士稱號;對不符合烈士審批條件的,按照因公犧牲的有關規定辦理,其家屬享受革命烈士家屬或因公犧牲民兵家屬的有關撫恤和優待政策。治保人員因維護社會治安致殘的,按有關規定辦理評殘手續,并享受相應的傷殘撫恤待遇,其醫療、生活補助費用由當地政府撥給或從見義勇為基金中解決。[?中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業部:《關于加強農村治保會工作的意見(1994年11月21日)》。]各地還積極組織治保人員參加農村社會養老等保險,所需費用由地方政府統籌安排。[?中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業部:《關于加強農村治保會工作的意見(1994年11月21日)》。]在治保會的活動經費方面,如治保培訓費、會議費、非脫產的治保人員參加會議和培訓所需的交通、誤工補貼、伙食補助、住宿、公雜費以及慰問治保人員的費用等,根據公安部、財政部關于《公安業務費開支范圍和管理辦法的規定》在所列預算中予以保證,專款專用,不得挪用和擠占。[?中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業部:《關于加強農村治保會工作的意見(1994年11月21日)》。]

  第二,從鄉村農業生產提留、工副業生產收入和城鎮居委會興辦的第三產業收入中解決。在經濟不發達的農村地區,采取多劃分土地、發放誤工補貼或適當減免義務工的辦法解決。[?公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。]在經濟狀況較好的地方,鄉鎮財政、村委會或居委會的集體經濟組織給予一定的照顧。如北京市動員房管、工商、公安、交通等部門積極支持居委會開辦“三產”,“從收入中提取相當比例的資金用于治保會建設”。[2](p.44)

  第三,從治保會開辦的廢品代收點和自行車、機動車存放處等方便群眾生活,又有利于治安管理的服務性網點所得收入中解決。[?公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。]如遼寧省大連市香爐礁地區“治保會先后開辦了3個停車場,一個廢品收購點和外來勞務服務站等實體”,“1989年,街道地區治保會創收138000元,用于購買通訊設備,建造辦公用房、購買汽車和看護樓院人員工資的開支就達11萬余元”。[19]

  第四,簽訂責、權、利三者掛鉤的治安承包合同,收取一定的承包費。

  第五,按照地方治安管理法規,本著取之于民、用之于民的原則向受益單位和居民收取一定費用。

  第六,從暫住人口管理費中提取部分費用。[?公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。]例如,北京市大興縣舊宮鎮外來人口逐年增長,社會治安問題日益突出,為加強治保工作,派出所確定“全鎮19個村和45個企業單位的治保主任、保衛干部作為兼職外管員”,并“從外來人口管理費中拿出一部分資金,解決了他們的待遇問題”,[2](p.99)提高了他們的工作積極性,扭轉了治保工作的不利局面。

  三、治保會改革的成效

  改革開放初期,治保會改革取得了明顯的成效,逐步解決了治保會成員的經濟補貼和活動經費,穩定了治保隊伍,在治保人員的數量穩步增長的同時優化了人員結構,激發了治保人員的積極性。

  (一)逐步解決了治保會成員的經濟補貼和活動經費問題,穩定了治保隊伍

  自20世紀80年代開始,公安機關與有關部門密切配合,并通過制定相應的政策、規章明確了治保會的經費來源,使治保會物質保障來源多樣化、穩定化。例如為解決農村治保人員的培訓經費,云南省人民政府每年都下達專項財政撥款,“1983年36萬元,1989年40萬元”,“1990年又提出‘把治保會每年的培訓和獎勵經費納入省、地、縣三級財政撥款’”。[5]各地公安機關“多方面尋求解決辦法,廣開經費渠道,較好地解決了治保會成員的經濟補貼”問題,[20]改變了長期以來治保經費保障不力的狀況,解除了治保人員的后顧之憂,穩定了治保隊伍。

  (二)實現了治保會組織和人員數量的穩步增長、人員結構的優化

  20世紀80年代初,盡管單位內部治保會數量有所減少,“有的工廠企業在改革中治保組織被取消或以治安(安全)承包責任制取代”[5],但是,隨著越來越多新的經濟組織、公共場所建立了新型治保會,如涌現了眾多以街道(鄉)、繁華場所、貿易市場為活動區域的專業治保會和旅店、出租汽車等行業建立的行業治保會以及個體經營者治保組織。從80年代中后期開始,治保會組織數量呈上升態勢。據統計,1985~1989年全國治保會數量始終穩定在 117 萬多個,到1990年增至119萬多個,1991年達125萬多個。治保人員的數量也從1985年的580多萬人增至1991年的588萬人。[21]從成員的結構來看,在農村,主要“動員一部分復員、退伍軍人和知識青年參加治保會工作”[?公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。],如福建省福州市農村地區“逐步形成以退伍軍人、民兵為骨干的治保隊伍”[22]。不僅如此,各地治保人員的文化程度也有所提高,如上海市靜安區1777名治保委員(包括正、副主任)中,具有大學文化程度的27名,占1.5%;中學文化程度的635名,占35.7%;小學文化程度的1075名,占60.5%;沒文化的40名,占2.3%。[7](p.231)治保人員的平均年齡也有所降低,如湖南省長沙市公安局北站路派出所轄區的14個街道治保會,共有成員687人,1983年新選定的治保會正、副主任和委員89人,平均年齡為55歲,比原來的平均年齡小3歲。[15](p.20)在城鎮,由于主要“從退(離)休干部、職工中吸收有一定工作能力和政策法律知識,身體條件尚好,愿意為群眾服務的同志參加治保會工作”[?公安部:《關于新形勢下加強城鄉治保會工作的意見(1988年9月16日)》。],治保會的成員已由五六十年代以家庭婦女為主體轉變為以在職職工和退(離)休人員為主體。據上海市1989年統計,在市區城鎮“88438名治保干部中,在職職工和離、退休人員占82.4%,比1988年上升5.2%” [7](p.22)。

  (三)將工作業績與報酬直接掛鉤,調動了治保人員的積極性

  20世紀80年代之前,治保人員幾乎都是兼職、義務地做治保工作,干好干壞一個樣。從80年代開始,各地治保會實施治安承包責任制,執行“三包一統”崗位責任制,即“治保主任包面,委員包片,安全員包院,民警統一指導的分工責任制”。如上海市公安局南市分局小東門派出所實行“治保主任包面、治保委員包塊、治保員包組、安全員包幢(戶)的治保崗位責任制”[7](p.211),將工作業績與報酬直接掛鉤,實行數額不定的彈性報酬,調動了治保人員的積極性,提升了治保工作的成效。又如上海市南匯縣橫沔鄉治保會規定,“發現幫教人員重新犯罪的,就要扣除承包人員的年終收入的3%~5%。由于采取了工作實績與經濟利益相互制約的措施,使幫教工作落到實處,24名幫教人員均有不同程度的轉變”。[7](p.220)

  總之,各地治保會經過改革與整頓后,提升了工作成效,在宣傳組織群眾、落實安防措施、打擊違法犯罪活動以及調解糾紛、化解矛盾等方面發揮了橋梁和紐帶作用,成為社會治安防控體系的重要力量,為維護地區穩定和安全提供了可靠保障。

  治保會的改革是改革開放初期黨和政府堅持推進治安管理社會化的重要舉措。通過建立健全治保會的組織結構和推行治安承包責任制,構建了多層次、多形式、覆蓋城鄉的群防群治網絡,積極探索和建立了符合經濟發展規律的治保會運行機制,保障了治保會基本的業務經費和工作人員報酬,將治安防范與經濟利益掛鉤,實現了權、責、利的統一,順應了改革開放初期計劃經濟向有計劃的商品經濟轉變的時代潮流,較好地發揮了治保會的治安輔助作用,形成了以公安機關為主導、社會力量(治保會為主體的群防群治力量)為輔助、物質利益和精神激勵并重的治安管理新機制,有效維護了改革開放初期的社會穩定和安全。

  [ 參引文獻]

  [1]楊德才:《中國經濟史新論(1949~2009)》上冊,經濟科學出版社2009年版,第355頁。

  [2]中共北京市委研究室編:《新時期治保會建設》,中國人民公安大學出版社1995年版,第42頁。

  [3]《山東省志·公安志》,山東人民出版社1995年版,第319頁。

  [4]茍華君主編:《城市居民委員會工作綱要》,貴州教育出版社1992年版,第109頁。

  [5]《云南省志·公安志》,云南人民出版社1996年版,第427頁。

  [6]陳軍雁:《北京治保會大充電》,《人民公安》1995年第10期。

  [7]上海市公安局戶政處編:《治保會工作教程》,上海人民出版社1991年版,第250頁。

  [8]《新疆年鑒(1986)》,新疆人民出版社1986年版,第220頁。

  [9]《廈門政法志(1906~1990)》,廈門大學出版社1997年版,第263頁。

  [10]公安部二局編:《經濟文化保衛工作經驗匯編》第2輯,群眾出版社1986年版,第227頁。

  [11]群眾出版社編輯部:《充分發揮基層治保組織的戰斗作用》,群眾出版社1959年版,第49頁。

  [12]《中華人民共和國法律匯編(1987)》,人民出版社1988年版,第53~56頁。

  [13]《中華人民共和國法律匯編(1989)》,人民出版社1990年版,第68~72頁。

  [14]《北京市崇文區志》,北京出版社 2004年版,第317頁。

  [15]公安部三局編:《治安保衛委員會工作經驗匯編》第2輯,群眾出版社1984年版,第2~3頁。

  [16]《佛山市志(1979~2002)》第3冊,方志出版社2011年版,第1915頁。

  [17]浙江省公安廳治安管理處編:《治保會工作簡明教程》,浙江人民出版社1997年版,第63頁。

  [18]《大同市志》中冊,中華書局2000年版,第1251頁。

  [19]香爐礁派出所:《派出所與專職治保會關系談》,《公安大學學報》1990年第6期。

  [20]孫堯主編:《派出所治安管理》,遼寧人民出版社1990年版,第400頁。

  [21]《中國法律年鑒(1987~1997)》,法律出版社1998年版,第739、795、811、827頁。

  [22]《福州市志》第6冊,方志出版社1999年版,第574頁。

   本文發表在《當代中國史研究》2019年第3期

  [責任編輯:周進]

  [作者簡介]鐘金燕,政治學博士,助理研究員,中國社會科學院當代中國研究所,100009。

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